Джамааты, сосуществующие на равнине, должны сами договориться, в какой форме провести реституцию земель. Роль государства в этом процессе - заинтересовать элиты, нынешних землевладельцев включиться в процесс передачи прав собственности на землю сельским сообществам. Руководитель «Кавказского центра проектных решений» Денис Соколов в интервью BigCaucasus поделился своим видением решения наиболее острых земельных проблем в СКФО.
- Денис, недавний «круглый стол» «Северный Кавказ: механизмы и риски земельной реформы» с одной стороны в очередной раз показал, насколько остро сегодня стоит земельный вопрос, а с другой - продемонстрировал, что представители равнинных народов настроены решать проблему административным путем, в первую очередь через создание этнических районов. Оправдан ли в принципе такой подход?
- Создание районов проблемы не решит. Уже есть Бабаюртовский, Кумторкалинский, Хасавюртовский районы и даже Ногайский район. Вопрос здесь не в этом, а в отчуждении земель, в том числе и преимущественно равнинных, в пользу республиканских элит. Началось все с ликвидации колхозов и моратория на паевую приватизацию в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Ингушетии и Северной Осетии. И сегодня сложилась ситуация, когда сельское сообщество не распоряжается землей, поскольку собственность на землю не сформирована - ни частная, ни коллективная. Мне кажется, основная проблема заключается в том, что после расформирования колхозов власти субъектов, опираясь на административный актив на местах, саботировали реституцию. При этом отмену паевой приватизации мотивировали защитой интересов населения - мол, в случае приватизации люди утратят свои земли. Получилось с точностью до наоборот: контроль над землями сельские сообщества утратили как раз-таки из-за того, что не провели паевую приватизацию.
Наряду с этим следует отметить довольно интенсивный процесс миграции с гор на равнину. Он тоже связан с разрушением прежней системы хозяйствования. Дело в том, что советская модель была построена на высоких закупочных ценах на мясо, молоко и шерсть, и это позволяло существовать в горах многочисленному населению. Но, надо сказать, миграция на равнину началась где-то в 1960-х, а истории, связанные с переселениями народов, произошли еще раньше. В 1958 году, когда чеченцы вернулись из депортации, тем лакцам, аварцам и т.д., которые были насильно, целыми селениями расселены на территории депортированных чеченцев, выделили земли на равнине.
На исторически кумыкских и ногайских землях население выходцев с гор заметно выросло. В условиях малоземелья в Дагестане это создает конфликтную ситуацию. Проблема усугубляется еще и тем, что горцы зачастую живут в населенных пунктах, которые формально отсутствуют. Причем это довольно большие поселки, с развитой инфраструктурой, в том числе социальной. И когда встает вопрос о формировании каких-то новых районов, разговор идет именно о том, что делать с этими населенными пунктами. Существование вне правового поля, отсутствие статуса муниципального образования у этих селений дискриминирует проживающих там людей. Если говорить в принципе, то нужно придать им статус муниципалитетов. Но возникает вопрос: к каким районам их отнести? К горским - что крайне неудобно? Равнинным - что приводит к увеличению доли, скажем так, некумыкского населения в исторически кумыкских районах? Или же нужно создавать новые районы на этих территориях?
На мой взгляд, этот вопрос должны решать джамааты, которые сосуществуют сейчас на равнине. Через процедуру реституции. Любые административные решения будут для кого-то в плюс, для кого-то в минус. Люди сами должны договориться. И опыт таких договоренностей существует, соответствующие прецеденты есть. В частности, на «круглом столе» обсуждался опыт регионального общественного фонда «Согратль», о котором BigCaucasus уже подробно рассказывал. Вот пример того, каким образом можно находить консенсус. После формирования прозрачных прав собственности на землю - в этом случае, общественной - земля включается в оборот. А если земля распределена по взаимному согласию и включена в оборот, большинство конфликтов теряет под собой почву.
К сожалению, модель "Согратля" нельзя назвать универсальной. Например, существует проблема Ногайского района. Помимо распределения земель между сообществами там остро стоит вопрос политического представительства. В условиях нынешней политической системы это очень важно. Если ногайцы в структурах региональной власти не будут представлены, дискриминация - бюджетная, политическая - неизбежна. Естественно, это вызывает протест дискриминируемой группы, возникает конфликт. Защиту политического представительства малых народов можно обеспечить за счет введения искусственных квот. Однако сегодня сложно создать условия, при которых политическая власть на республиканском уровне оказалась бы в этом заинтересована.
- Формирование новой политической модели возможно только "сверху"?
- Сегодня любая попытка получить подобные преференции будет оппозиционной по отношению к администрации. С точки зрения центральной власти, этнические, религиозные группы, любая мобилизация такого рода представляется опасной для государственных институтов. Однако задача состоит в том, чтобы использовать энергию мобилизации для восстановления или даже создания государственных институтов. Это сложно. Понадобится существенно изменить, модернизировать управленческую философию.
Нынешняя модель примитивна. Если говорить о Дагестане, то те самые земли отгонного животноводства, ставшие камнем преткновения, являются частью политического управления. Это напоминает распространенную в средневековой Европе практику, когда баронам за участие в войне на стороне короля полагались земельные участки. Они получали доход с этой земли, платили налоги, управляли на выделенной территории судами - то есть практически были суверенами. Система земель отгонного животноводства, по сути, такое же средство поддержания лояльности политической элиты республики. И поскольку другой системы нет, ее разрушение чревато потерей управления. Поэтому реформировать ее нужно очень осторожно. Надо понимать, что ликвидация земель отгонного животноводства - это в первую очередь преобразование политической системы целого субъекта и только потом уже смена формы управления сельскохозяйственными землями.
С моей точки зрения, частную и общественную собственность на землю можно сформировать через существующие договоры аренды. Право продажи и передачи в наследство договора аренды и перекрестные права можно убрать за один выборный цикл - сделать так, чтобы этот процесс был выгоден и главам равнинного и горного районов, и главе республики.
Немного другая история с Ногайским районом. Там есть 100 тысяч гектаров земли, которые находятся в официальной и неофициальной аренде у местного населения. В общем-то, главное, что надо там сделать - разобраться с этой землей. Либо раздать ее людям под приусадебные участки, либо - в коллективную собственность. Правда, участки там совсем небольшие, поэтому второй вариант не очень подходит. Ногайскому сообществу, мне кажется, следует настаивать на реституции этих земель в пользу сельских общин. Впоследствии необходимо будет заключать с Ногайским районом прозрачные арендные договоры на пастбищные земли, которые сейчас заняты кошарами. И, как и в предыдущих случаях, нужно дать сообществам самим договориться между собой.
- Когда рассматриваешь схему реституции упомянутого выше "Согратля" как единичный пример, все выглядит почти идеально. Но если начать внедрять этот опыт повсеместно, рано или поздно возникнет конфликт с элитами, которые сделают все, чтобы не расставаться с землей. Как заинтересовать их в нормализации ситуации, втянуть в процесс разрешения земельных проблем?
- Это уже задача центра. Собственно говоря, в этом и заключается реституция. Чтобы реформа прошла бесконфликтно, земли у элиты придется выкупать. Нынешние землевладельцы являются законными собственниками, и лишить их прав на землю через суд не представляется возможным. Значит, придется им платить. Государство может купить реформы у представителей сформировавшегося класса землевладельцев, чтобы раздать земли сельским сообществам. При этом есть смысл поставить какие-то условия нынешним владельцам и бенефициариям земель. Например, полученные от выкупа средства должны обязательно инвестироваться в городскую экономику республики. По большому счету, необходимо заключить общественный договор.
Как мы видим, существуют две наиболее действенные схемы реституции. Первая - это схема "Согратля". Вторая - выкуп властями земли у актуального собственника и передача ее сообществу. Процессы реституции неизбежны. Если земля не будет перераспределена мирным путем, это случится по негативному сценарию. Государству придется проводить реституцию "сверху", потому что реституция "снизу" - это крестьянская война. Очень не хотелось бы, чтобы до этого дошло.
